זו המסקנה העולה מיום העיון לתחום הסדרת הרגולציה בישראל בהשתתפות טובי המומחים לרגולציה מהעולם. הטעויות ואי ההבנה מתפרסות לכל תחום ולכל נושא, החל מהפס הרחב דרך הטיפול במונופולים דוגמת גוגל וכלה בהתייחסות למיזוג רשתות סלולר. 
מאת: אבי וייס, 22.6.14, 00:45

את המסרים החריפים ביותר, שעלו מיום העיון (בהקשר של הפס הרחב ואי ההבנה לגבי ההשלכות של הרגולציה האירופאית על רגולציית הפס הרחב בישראל), כבר חשפנו והבאנו כאן. בכנס לייקרס הולדינגס השני להסדרת שוק התקשורת הדיגיטלית בישראל, שנערך בת"א ביוזמתו של ד"ר טל ז'רסקי מהמרכז למשפט וטכנולוגיה, הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה (בתמונה - משמאל. מימינו: פרופ' אנדריאס היינמן). בכנס הופיעו 2 מומחים בעלי שם עולמי לתחום רגולציית התקשורת. שניהם הגיעו במיוחד לארץ לכנס זה, ושניהם סתרו את כל מה שאנו שומעים וקוראים על רגולציית הפס הרחב ממשרד התקשורת הישראלי.

ד"ר טל ז'רסקי: "ראשית אני מודה לישי זלמנוביץ, יו"ר ומנכ"ל קבוצת לייקס אחזקות, שמסייע ותומך בקיום ימי העיון לתחום הסדרת שוק התקשורת הדיגיטלית באוניברסיטת חיפה. בהמשך לתמיכתו, ניתנו פרסים לכותבי מאמרים בראשית דרכם, מה שיפורסם בקרוב בספר מקצועי המוקדש לנושא רגולציית התקשורת. כ"כ, אנו מחלקים היום בתמיכתו של ישי זלמנוביץ מלגות לסטודנטים ללימודי תואר שני באוניברסיטת חיפה בתחום זה, במסגרת המרכז למשפט וטכנולוגיה בפקולטה למשפטים - (HCLT (Haifa Center for Law & Technology. 

בימינו, קשה להגדיר את 'שוק המטרה' ומי שולט בו. גם קשה להגדיר כמה שחקנים צריך בשוק מסוים כדי לקיים בו תחרות. הקווים המפרידים בין השווקים השונים נעלמים.

בעולם הסלולר בישראל, עקב החלטת שר התקשורת הקודם באישור הממשלה והכנסת, הייתה עלייה דרמטית בכמות השחקנים בשוק ונוצרה תחרות מאוד משמעותית לצרכנים. כיום, השר פועל לצמצום מספר רשתות הסלולר ל- 3 וזה בכלל לא ברור אם זה יספיק כדי למנוע אוליגופול (מונופול של 3 חברות), כמו שהיה בעבר. 

בתחום הקווי, נכנס שחקן שלישי לשוק, שמקווים שישנה את מאזן הכוחות בתחום הקווי. נמתין ונראה אם זה מתממש. בינתיים, נעשו מספר לא קטן של מהלכים לא ברורים, שלא הבשילו לכלל מעשה, דוגמת השוק הסיטונאי. 

הבאנו לכאן 2 מומחים מובילים מהעולם, אחד מארה"ב והשני מאירופה, כדי לשמוע על הניסיון הרגולטורי בשני האזורים הללו. הסיבה: הם כבר התנסו בעשור הקודם במה שמנסים לקדם היום בישראל, במיוחד בתחום הקווי. 

בסה"כ, ישראל מצויה הרחק מאחור ברוב התחומים, ויש תחומים, שכלל לא החלו בישראל, דוגמת דור רביעי, IPTV ועוד. הרגולציה בתחומים הללו מאוד חסרת כיוון. חברות התקשורת בישראל נמצאות באי-וודאות רגולטורית בכל התחומים המרכזיים בשוק, בהשוואה לנעשה בעולם הרחב. לכן, יש מקום לקיים דיון פתוח על הסוגיות הללו ולהציג את הידע הנצבר בעולם בתחומים, שבישראל עדיין לא מיישמים אותם, או לא מבינים בהם". 

פרופ' קווין וורבך, אוניברסיטת פנסילבניה, ארה"ב (בתמונה), יועץ נשיא ארה"ב ויועץ ה-OECD, מומחה בינלאומי לרגולציית הפס הרחב: "עברנו מעולם ה-WinTel (חלונות ואינטל) לעולם ה-Post PC, כאשר כמות המכשירים הניידים המחוברים לאינטרנט עולה על כמות המחשבים הנייחים המחוברים לאינטרנט. זה עולם של Convergence ושל הענן. 70% ממערכות ההפעלה, שמחוברות כיום לאינטרנט, הן של אנדרואיד (גוגל) ואפל. רק 30% זה WinTel. 

גם הרגולציה השתנתה. בעבר, הרגולציה בתקשורת הייתה רק על ה-PSTN (רשת הטלפוניה הוותיקה של חברות הבזק הלאומיות). זה מה שהיה בכל העולם. אולם, ה-PSTN נעלם די מהר. בארה"ב, ב- 2018 כ- 8% מהתושבים ידברו בטלפונים הפועלים על רשתות בזק. כל השאר ידברו בטלפונים על רשתות IP נייחות וניידות. בעולם כיום, ב-8 מדינות OECD יש פחות מ-20 קווי PSTN לכל 100 תושבים. הכיוון הוא מאוד ברור. 

הדור הבא של מכשירים - IoT ("אינטרנט של חפצים") כבר כאן. זה כולל אין סוף של מכשירים המחוברים לאינטרנט. ב-2020 יהיו בממוצע כ-6 מכשירים לכל אדם, מכשירים המחוברים לאינטרנט. זו תופעה מדהימה הניתנת לביצוע רק בשימוש בשירותי עננים וב-Data Centers ענקיים. 

דהיינו: העולם עובר במהירות ממודל של רגולציה על חברות טלפון לרגולציה על חברות ענן. זה דבר חדש לגמרי ולא ברור לרגולטורים עד הסוף. יש שנתקעו מאחור, כמו כאן בישראל. אנו נמצאים כעת בשלב של הפס הרחב, הנייח והנייד. זה שלב במעבר לעולם שכולו ענן. זה סידור מאוד מורכב, כי יש בו שחקנים רבים, תשתיות רבות וסוגי משקיעים שונים ומגוונים, בשווקים המתפתחים בצורה שונה אבל די דומה בכל מדינה. 

מה שברור, אין יותר הפרדה בין קול ל-Data. לא יכולה להיות רגולציה נפרדת לקול. גם אין כל סיבה להפרדה רגולטורית בין הנייח לנייד. הציבור לא מעוניין ברשתות שונות ונפרדות. הציבור רוצה מעבר חלק בין רשתות נייחות וניידות, בין אם הוא בבית, ברחוב או בנסיעה. זה תהליך קשה למימוש עבור ספקי התקשורת, אבל זה תהליך שהחל.

אולם, צריך לזכור, שכ-70% מהתעבורה הסלולרית הניידת עוברת ל-Fixed. רק 7% מתעבורת התקשורת בעולם היא תעבורה על רשת ניידת בלי לעבור באמצע על רשת נייחת. כך, שלמעשה התשתיות הן מעורבות ואין הבדל בין רשתות ניידות לנייחות. זה אותו צינור הקשור זה בזה. 

גם ברור, שהעולם הולך ל-WiFi כי זו הטכנולוגיה היעילה ביותר לטיפול ברוחבי הפס, שהמכשירים החדשים מחפשים. לכן, הסמארטפונים והטאבלטים בעולם יהיו מחוברים מעל רשתות WiFi של חברות הסלולר ואני מופתע שאין דבר כזה בכלל בישראל. בישראל, אתם מאחור בדור שלם מול העולם. 

המעבר לשירותי פס רחב על סיבים עורר כמה שאלות רגולטוריות:
א. האם לתמוך ב-FTTH (סיבים עד הבית) או ב-FTTP (סיבים עד המבנה), או שמא בגישה של סיבים עד השכונה (Node). אוסטרליה הייתה הראשונה שהכריזה ב-2011 מה המדיניות שלה והחליטה על פריסה ארצית לבתים - FTTH בגיבוי ופיקוח ממשלתי. כיום, יש מעט נסיגה בקביעה זו ומוכנים להסתפק שם גם ב-FTTP. בארה"ב, זה עדיין מפוצל בין 2 הגישות הללו וטרם הוכרע. יש תמיכה של הממשל בכספים בהיקף ניכר ב-2 הגישות. ברוב העולם, כמו גם בישראל, הספקים הפורסים סיבים מעדיפים FTTP.

ב. מה הטכנולוגיות שתהיינה על הפס הרחב ומי יחזיק את הרשתות הללו. יש מדינות בהן הרשתות מוחזקות ע"י העיריות ורשויות ציבוריות אחרות. זה קורה למשל בשבדיה, בספרד ובעוד מדינות. יש מדינות בהן הרגולציה רואה את הסיבים כרשת ארצית לפריסה מלאה ודורשת פריסה היררכית בכמה טכנולוגיות. יש מקומות בהם הפריסה היא שילוב של תשתיות בזק, כבלים וסיבים בגיבוי מסוים של רשתות סלולר ואלחוט. המודל הזה עדיין לא עוצב והתגבש. 

ג. מה עושים עם כל הצרכנים שלא מחוברים בסיבים ונשארים מאחור מחוברים בטכנולוגיות הישנות לחברות הבזק והכבלים. כ"כ איך מתייחסים לחברות החדשות הנכנסות לתחום. בהולנד למשל, יש פריסת סיבים יפה מספק עצמאי חדש המספק גישה לכל שאר השחקנים בשוק. בארה"ב יש כמה יוזמות, למשל גוגל החלה לפרוס סיבים בכמה אזורים. לנושאים הללו יש השלכות על התמיכה הממשלתית, אם היא קיימת, ומה הדרישות לפריסת הפס הרחב.

ד. סוגיית ה-Open Access. ברוב העולם, למעט ארה"ב שם הסוגיה עדיין בדיון, ה-Open Access נדרש כחובה כחלק מהרגולציה על הפס הרחב. לעומת זאת, ה-WholeSale ("שוק סיטונאי") משתנה בין המדינות במודלים שונים. ברוב המדינות לא קיים "שוק סיטונאי" או שאם היה היה קיים הוא מתחסל. ספקי בזק רבים החליטו ללכת במסלול של G.Fast ו-Vectoring, וברור ,שהמסלול הזה כמו גם מסלול פריסת הסיבים,מחסל את "השוק הסיטונאי". 

מכאן, שלמקבלי ההחלטות יש סדרת שאלות, שעליהם להשיב בתהליך בניית הרגולציה החדשה:

א. מה המטרות שהם רוצים להשיג על הפס הרחב?

ב. מה החשיבות של יישום "נייטרליות הרשת"?

ג. מה החשיבות של השרידות והאבטחה של הרשת?

ד. איך מתייחסים לשחקני העננים?
אין משמעות מעשית אם מחברים לקוח בחיבור של 1 ג'יגה לרשת הפס הרחב, אם לא בונים ענן מלא תוכן בתצורת Cach במקום הכי קרוב האפשרי ללקוח. זה חייב לכלול Caching של שירותי וידיאו.

ה. מה החשיבות של הפריסה: האם היא תהיה לכל לקוח בכל מקום, או רק במקומות של ביקוש. דהיינו: במרכזים העירוניים הצפופים?

ו. מה עושים עם המונופולים החדשים הקיימים בפס הרחב?

ז. מה ההתייחסות לספקי התכנים? 
עד לא מכבר, הרגולטורים טיפלו רק בחברות הבזק ובספקי הרשתות, שהתפתחו סביבן. אולם, המונופולים החדשים הם בעולם התכנים, בעולם ספקי התוכן: גוגל, פייסבוק, מיקרוסופט, אמזון, נטפליקס, כל אחד בתחום אחר. הרגולטורים, במיוחד בישראל, לא התאימו את הרגולציה לעולם החדש של מונופולי תכנים, שעושים בדיוק אותם תרגילים, שעשו חברות הבזק בעבר מול מתחרים קטנים ומול הלקוחות.

ש כיום מאבקי שליטה בין ספקי התכנים לספקי התשתיות. חלק מהרגולטורים לא התאימו את עצמם לעולם החדש הזה. מי שולט בלקוחות? זו סוגיה רגולטורית ברורה. הרגולטורים חייבים להתערב בשאלה: מי משלם על התוכן. ההסכם בין נטפליקס לקומקאסט (ספק כבלים בארה"ב), זו דוגמה מצוינת למצב בו ספקי התכנים עוקפים את הרגולטור, שנרדם בשמירה על הצרכן. 

ח. בעיית הצנזורה והפרטיות. מדובר בצנזורה של המדינה. החשיפות של סנודן הציפו את הבעיה, שהמדינה מאזינה לתעבורה של כולנו, כל הזמן. 

ט. יש הדוגלים בגישה, שהפס הרחב צריך להיות שירות ציבורי כמו מיים וחשמל. אם זה נכון, זה דורש רגולציה לגמרי אחרת המותאמת לגישה הזו. גישת ה-Network Utility נמצאת על סדר היום ועוסקים בה כבר כמה עשורים. רגע ההכרעה מתקרב.

י. יעילות בפס הרחב. ברור, שאין כל צורך בכמה חברות הפורסות במקביל סיבים באותו אזור. נדהמתי ששמעתי, שבישראל 3 חברות פורסות סיבים במקביל בכל המדינה. התחרות אינה חזות הכל. הכוחות הכלכליים חזקים יותר מכל תכנית. לכן, החשיבה, שהתחרות תעשה הכל בלי התערבות הרגולציה, זו גישה, שאינה עובדת יותר בשום מקום בעולם. חשוב ללמוד ולהפנים את הלקח הזה". 

פרופ' אנדריאס היינמן, אוניברסיטת ציריך, שוויץ (בתמונה למעלה, מצד ימין): "אין דבר כזה הנקרא רגולציה אירופאית (EU), כמו שזה מוצג בישראל - פירוט נוסף כאן, (בחלק התחתון של הכתבה). אנו נמצאים בתוך תהליך של מיזוג רשתות, בעיקר בסלולר. הטענה של חברות הסלולר היא: כדי שניתן יהיה לשדרג לדור רביעי, צריך להשקיע הרבה כסף ולכן הרגולטורים אמורים לאשר את המיזוגים. זה סותר את המדיניות הכללית של ה-EU הכתובה והמפורשת בעניין זה. אולם, המציאות היא, שבמדינות השונות באירופה מאשרים הרגולטורים המקומיים למזג רשתות סלולר ולרדת עד ל- 3 רשתות סלולר במדינה. ה-EU נאלץ לאשר בדיעבד את המיזוגים הללו. עד היום אושרו כל המיזוגים.

כך, השתנתה מפת התחרות בסלולר ויש חשש ליצירת קרטלים.

החשש הזה אינו תיאורטי. יש ניסיון רב באירופה בקרטלים. כמה דוגמאות:
1. טלפוניקה (ענקית הטלקום שמרכזה בספרד), שקיבלה קנס של 67 מיליון יורו פעם אחת ו-12 מיליון יורו פעם שנייה.
2. קרטל של ספקי LCD, הכרזת הקרטל אושרה לאחרונה בבית הדין של ה-EU.
3. קרטל של יצרני מוניטורים ומסכים למחשבים ולטלוויזיות.
4.קרטלים רבים בעולם ה-IT. יש כאן כמה דוגמואת בולטות. הקרטל הנפוץ ביותר הוא מדגם המכונה Gatekeeper ("שומרי הסף"), שהם על הגבול של קרטל, של חברות השולטות בשוק בכמה אמצעים. זה החל למעשה בימים בהם שלטה IBM בשוק ה-PC עד שב-1984 התערב הרגולטור של ה-EU, עשה הסכם עם IBM ואילץ אותה לפתוח את שוק ה-PC לתחרות. כל העולם נהנה מההחלטה הזו. 

תופעות אלו קיימות עד היום בעולם התוכנה והחומרה ב-IT. דוגמה בולטת נוספת היא מיקרוסופט, שהתמודדה ב-2004 בתביעה של ה-EU וקיבלה קנס של 497 מיליון יורו. ערעורה נדחה ב-2007 בבית הדין האירופאי העליון. ההתערבות של הרגולטור ב-EU בעניינה של מיקרוסופט לא הסתיים בקנס בודד. זה חזר על עצמו בכמה שלבים, גם בשנים שלאחר מכן. המטרה הכללית של ההתערבות הזו: אי אפשר להשלים עם כך, שספק משתמש בכוח שלו בשוק כדי לאלץ את הלקוחות להיות תלויים בחברה אחת. 

כיום, מתמקדת הבעיה הזו בתחומים חדשים למשל בתחום מנועי החיפוש. יש דגש על חלקה המונופוליסטי של גוגל. חברת גוגל שולטת בתחום החיפוש וב-EU יש חשדות ברורים, שגוגל מתערבת בתוצאות החיפוש. לא רק בצד של החיפוש הממומן וגם אינה מאפשרת את"חופש הבחירה" של הלקוחות. זאת, ללא כל "שקיפות צרכנית". בארה"ב, ה-FTC לא התערב בפעילות של גוגל ברשת, אך ב-EU המצב שונה לגמרי. ב-EU הצפי הוא, שההחלטה לגבי גוגל תיפול במהלך החלק השני של שנת 2014. לא ברור עדיין האם גוגל תקבל קנס גבוה, או אולי גוגל תגיע להסדר עם הרגולטור, כמו שקרה בעבר בכמה מקרים עם חברות אחרות.

הבעיה המרכזית, שמתמודדים איתה כיום, היא השליטה בשוק באמצעות הפטנטים וע"י הגופים הקובעים את הסטנדרטים, גופים הנשלטים ע"י אותן חברות, שהן בעלות הפטנטים. לא ראיתי שבישראל בכלל מתייחסים לסוגיות הללו. המאבק הוא לעבור לכיוון של תקנים פתוחים עם מינימום הגנה על פטנטים. זה נושא, שעדיין מצוי בתהליך ב-EU. עדיין רבים מדי משלמים כסף רב על שימוש בפטנטים, בעיקר באמצעות תמלוגים ורישיונות, מה שמשפיע בצורה משמעותית על מחירי השירותים והמוצרים לצרכנים. הרגולטורים ב-EU מעוניינים להוריד עד כמה שניתן את החסמים הללו לשווקים הצרכניים.

המציאות היא, שיש עדיין תביעות רבות מדי על הפרות פטנטים. ב-EU היו לאחרונה 2 החלטות מאוד חשובות בתחום הזה, ודווקא בתחום התקשורת הסלולרית ומכשירי הסלולר. אחת בעניין סמסונג והשנייה בעניין מוטורולה. ב-2 המקרים הרגולטורים דרשו מהחברות הללו לאפשר "שימוש הוגן וסביר" ברישיונות הפטנטים שלהן ולא שיכפו זאת בתביעות על הפרות פטנטים. המטרה: לאפשר חדשנות ותחרות בשוק תוך דגש על: 1) תחרותיות, 2) תאימות, 3) גישה פתוחה.

ב-EU, הגישה הרגולטורית השליטה היא של תחום ההגבלים העסקיים. רגולציית התקשורת לא קיימת ברמת ה-EU. אין באירופה ארגון דוגמת ה-FCC בארה"ב. לכן, רגולציית התקשורת באירופה היא מדינתית ולא ברמת ה-EU. לעומת זאת, ההתמודדות עם הקרטלים והמונופולים בתקשורת ובעולם ה-IT נעשית ברמת ה-EU, בגלל החוזק של תחום ההגבלים העסקיים ברמה של ה-EU".