הרגולטורים האירופאים פה אחד: משרד התקשורת הישראלי לא מבין את תפקידו
מאת: ערן יעקובי, 20.12.18, 17:15

איפה אנחנו ואיפה הם? תובנות על המצב העגום של שוק התקשורת בעקבות כנס רגולטורים בישראל. פקידי משרד התקשורת לא מבינים שוק כלכלי מהו. הם מבינים איך לאיים ולייצר משבר, שאת תוצאתו משלמת המדינה. ע"ס ההרצאות על המצב באירופה, אין להכביר במילים כדי להראות את אזלת היד, הכישלון ו"התקיעות" של הרגולציה הישראלית, שלא מסדרת מגרש משחקים הוגן. במשרד התקשורת יש פאניקה והתוצאה היא חוסר יעילות. רשתות הסלולר מפגרות ולכן החיבור בין רשת סלולרית מפגרת לרשת סיבים מתקדמת עלול להיות בעייתי. משרד התקשורת מתערב גם בצד של הביקוש, אינו מנסה למזער סיכון בצד ההיצע ומאיים על כולם, שכדאי לפרוס סיבים אופטיים. התוצאה עלולה להיות גרועה יותר מההידרדרות אליה הגענו בתחום תשתיות הסלולר. משרד התקשורת שולף מהמותן ולא לומד ממקרים אחרים. הלוואי שיהיו עוד הרבה כנסים מהסוג הזה, אבל שיהיה גם מי במשרד התקשורת שילמד מהם. מה המסר לרגולציה ולמשקיעי שוק ההון? 
 
לאחרונה התקיים הכנס הראשון בתל אביב במסגרת הסכם שיתוף פעולה בין האיחוד האירופי וישראל בנושא "חיזוק היכולת הרגולטורית של ישראל בתחום התקשורת, בדגש על אספקת שירות באמצעות רשתות בבעלות ובאחריות אחרים".
         
"במסגרת הסכם השת"פ עם האיחוד האירופי, מקצה האיחוד 1.5 מיליון יורו לטובת פרויקט התאומוּת (twinning) בין משרד התקשורת הישראלי לרשויות התקשורת באיטליה, גרמניה ולטביה. מטרת הפרויקט היא לחזק את היכולת הרגולטורית של המשרד ולסייע בהמשך פיתוח מסגרת רגולטורית מעודדת תחרות, בדגש על אתגרים הכרוכים בשימוש ברשתות בבעלות אחרים. הפרויקט יאפשר לעדכן ולפתח את המסגרת הרגולטורית לטובת קידום אפקטיבי של תחרות שוויונית ויעדים משקיים על בסיס הניסיון, הידע והמומחיות שהצטברה בגופי הרגולציה במדינות השותפות בפרויקט ובעולם בכלל.
הפרויקט יעסוק ב-3 צירים מרכזיים:

1. הטמעת והתאמת הניסיון האירופי לטובת שיפור הרגולציה המאפשרת אספקת שירות על גבי רשת של אחר בהיבטים של ניתוח שווקים, הבטחת גישה שוויונית לרשת ומניעת אי אפליה, אכיפה אפקטיבית ועוד.
2. שיפור וייעול מסגרות הרישוי השונות בתחום התקשורת והתאמת כלי הפיקוח והאכיפה בהתאם לצרכים ולאופי הפעילות.
3. התאמת המסגרת החקיקתית בישראל לאור הרגולציה והניסיון האירופאי, לאור האתגרים הכרוכים בהתפתחויות בשוק התקשורת ובשוק השידורים".

את הטקסט למעלה בוודאי לא אני כתבתי, אלא קיבלתי אותו ב-flyer, שחולק באירוע בו נכחתי מטעם Telecom News ומאד הרשים אותי. טקסט מבטיח כזה ועוד אחרי שנים שכל גורם המעורב בשוק התקשורת בא בטענות לרגולציה בישראל, שנראה כי מנסה להמציא את הגלגל בכל פעם מחדש.
 
אין ספור פעמים נכתב במקומות רבים ונאמר בכנסים רבים, שאין מקום למשרד פוליטי כרגולטור של ענף התקשורת, אלא דרושה רשות מקצועית. עד שתקום כזו, המחשבה היתה, שצריך לפחות ללמוד מההצלחות והכישלונות של מדינות מערביות המקדימות אותנו בחזון לענף תקשורת מאוזן. ענף תקשורת מאוזן אמור לדאוג לרווחת הצרכנים, לעודד השקעות בתשתיות מתקדמות ולהתחשב גם בהשקעות של הפנסיות שלנו שהן אלה המממנות את התשתיות.

והנה, סוף כל סוף, הרגולציה הישראלית מזמינה רגולטורים מחו"ל, שמנסים לקדם ענף תקשורת מאוזן, שמשקיע בסיבים אופטיים ובדור הסלולרי הבא ועוד מארחת כנס מרשים המאורגן היטב. כאן הציפיות החלו לייצר גם תקווה, שדברים במשרד התקשורת הישראלי, בעיקר לאחר הפרשיות האחרונות, עומדים להשתנות. מקשיבים לעולם הגדול, מארחים כנס ברמה ומבטיחים שיתוף פעולה עם האיחוד. אבל כאן בערך נגמרות המחמאות...

המחמאות נגמרות כשהפקידים, גם החדשים, ממשיכים באותן מנטרות עוד בתחילת הכנס ועוד באנגלית, כאילו שזה יישמע טוב יותר.

הרצאתו של סמנכ"ל הכלכלה החלה בדילמות עמן מתמודד הרגולטור הישראלי:

כמה פרואקטיבי צריך להיות הרגולטור מול כוחות השוק ובעיקר בהיבט הטכנולוגי?
מה עושים עם הביקוש לפריסת סיבים?
האם לקדם למרות שעוד אין ביקוש מאסיבי, אוניברסלי או לא?
גם על הוט או רק על בזק?
והאם ואיך לקיים שוק סיטונאי על סיבים אופטיים במתכונת bit stream או לא?

שוב, דילמות לגיטימיות, מלאות השפעה על העתיד ואת חלקן כבר פתרו בחו"ל.

אבל אז הגיעה התשובה של סמנכ"ל הכלכלה במילים אחרות ובאנגלית: הצבנו איומים (threats) על בזק ועוד יש לנו ארגז כלים של איומים וטיפול בבזק אם לא תתקדם פריסת הסיבים והדלקת הרשת. עוד הוסיף, שתוך כשנה מקווים, ש-IBC תחל לפרוס את מה שהתחייבה (40% מהמדינה לפי בחירתה) והתגאה בכך, שפרטנר כבר הגיעה (home pass) למעל 200 אלף בתי אב עם סיבים אופטיים.

הוא רק שכח להגיד, שהכסף הגדול, שיושקע, הוא בלחבר (home connected) את אותם בתי אב. ובסוף נזכר לומר, שבקרוב יושבים עם בזק כדי להבין איך לאפשר לה ROI ראוי אם יהיה שוק סיטונאי על הרשת שלה.

בקיצור, מבחינתי, תחילת הכנס היתה לשמוע את אותם התקליטים של הפקידים העוסקים במיקרו רגולציה ושאינם מבינים, שבשום מקום בעולם המדינה לא מתנתקת ואפילו די תלויה בשחקן ההיסטורי, שישקיע את הסכומים הכי גדולים, שאינם מבינים, שבכל מקום אחר בעולם המדינה מעורבת בכדאיות ההשקעה של המפעילים או בצד ההיצע או בצד הביקוש או בשניהם.

כלומר, הפקידים בארץ אינם מבינים שוק כלכלי מהו. הם מבינים איך לאיים ולייצר משבר, שאת תוצאתו משלמת המדינה בכל כמה שנים. 

אסיים את החלק הזה של עד כאן המחמאות, בסוף הנאום של סמנכ"ל הכלכלה, בטרם אתייחס לדברי הרגולטורים האחרים שהופיעו בכנס.

מבחינתו, חברות הסלולר במצב רע מאד מכדי להשקיע כפי שהיה מצופה בסיבים ובדור 5 וצריך לעודד אותן לעשות כן. התרופה של המשרד: איזון מחדש בין תחרות להשקעות וזה יהיה קשה כי המשרד רוצה לקדם מכרז על תדרי דור 5 בהקדם. לפיכך, יש לבחון את הרגולציה בשוק הסלולר מחדש.

חשבתי לעצמי:

למה הוא התכוון?
הוא יעיף שחקנים מהשוק?
הוא יגיד בעצמו לחברות הסלולר להעלות מחירים?
הוא ימשיך לאיים על בזק והוט ולתקוע השקעות בסיבים כדי שהשוק הסלולרי יתאזן?
אולי הוא יחכה  עד אחרי הבחירות ויצא בפומבי ויגיד שצריך להתחיל בקונסולידציה בענף, כי הרשתות לא מתקדמות ובעתיד הנראה לעין לא תעמודנה בעומסים ואף אחד גם לא רוצה להשקיע בדור 5?

בהצלחה עם זה, רק ברור, שעד מספר חודשים אחרי הבחירות, לא יקרה כלום ומי שיצליח לשרוד, יגיע חזק לעולמות של מיזוגים ורכישות. במילים אחרות, השחקנים הפועלים כיום בשוק ונאבקים כל אחד בדרכו על קצת תשואה על ההשקעות. הם האשמים במצב הנוכחי?

חזרה לאורחים מחו"ל: 2 הנקודות המרכזיות, שרלוונטיות למאמר זה לחברות בשוק הישראלי ולשוק ההון המשקיע בחברות אלו, הן:

הניסיון האירופאי בנושא הפרדה מבנית והקשר שלה לתמריצי השקעה - הרצאה של חבר בגוף האיטלקי המפקח על TIM - הבזק האיטלקי.  

ההרצאות הנוספות הרלוונטיות לנו מאד הן בנושא "אתגרים לפיתוח שוק סיטונאי על גבי רשתות סיבים" מפי נציגת הרגולטור הגרמני על תשתיות ונציג הרגולטור הלטבי.

ההפרדה המבנית - אין לי כאן צורך להכביר במילים כדי להראות את אזלת היד ו"התקיעות" של הרגולציה הישראלית. אנסה לפשט ולהסביר במילים פשוטות את מה שנאמר בכנס.

למיטב הבנתי יש 9 שלבים מוסכמים או 9 קומות של הפרדה מבנית. הפרדה מבנית מלאה כפי שיש בישראל היא בקומה הגבוהה ביותר. הרגולטור האיטלקי ציין ופירט את הדרך להפרדה מבנית. ראשית יש לציין, שהוא התייחס להפרדה מבנית מלאה כתרופה אחרונה לכישלון טוטאלי של יישום שוק סיטונאי. כלומר, יש להקים שוק סיטונאי כאשר התרופות הסטנדרטיות לתחלואים של שוק סיטונאי הן: שקיפות, אי אפליה של שחקנים על הרשת וקביעת מחירי מחירון באין הסכמה בין השחקנים.

התרופה הבאה אם השוק הסיטונאי לא זורם כמצופה היא הפרדה חשבונאית. אקצר את השלבים בדרך ואציין, שנאמר בהרצאה במפורש, שרק כאשר התרופות הסטנדרטיות לא עובדות וגם אין סיכוי שתעבודנה במתכונת כזו או אחרת, כלומר הכישלון הוא ברור ולא ניתן לתיקון, אזי יש לשקול הפרדה מבנית מלאה.

עוד משפטים מאד חשובים, שנאמרו, הם: שתפקידו של הרגולטור הוא לא להתערב בצד של הביקוש ובוודאי לא לייצר הזדמנויות עסקיות לשחקנים בשוק, אלא ללוות ולייצר תנאים, שיקטינו עד כמה שאפשר את הסיכון בצד ההיצע, כלומר בצד ההשקעות בתשתיות.

שוק סיטונאי על גבי סיבים אופטיים - 2 נציגי הרגולציה מגרמניה ומלטביה דיברו על יעילות המשק, כלומר התאמת ההיצע לביקוש. ליווי כזה מתחשב לא רק בצרכן, אלא גם בשחקנים הפעילים המחויבים להשקיע בתשתיות וגם בגורמים המממנים את אותן השקעות כמו מערכת הבנקאות ושוק ההון. הדרך לייצר זאת היא ע"י רגולציה אחידה, שקופה ובעיקר כזו המספקת ודאות לטווח ארוך בהתחשב בשינויים הטכנולוגיים.

מטרת הרגולטור היא לוודא, שההשקעות הן יעילות. כלומר, התאמת היקף ההשקעות והפריסה לביקוש. עוד הוסיפה הנציגה הגרמנית, שהרגולטור הגרמני אינו מתערב בשיקולים הטכנולוגיים של כל מפעיל, אלא מוודא, שהתוצר הסופי תואם את ביקוש הצרכן, כאמור.

כך, אפשרו בגרמניה לדויטשה טלקום להחליט לבד האם להמשיך בטכנולוגיית הווקטורינג על חוטי הנחושת או להשקיע בסיבים עד הבית, תוך גמישות לגבי המחירים, שיגבה דויטשה בסיטונאות. תפקידו של הרגולטור הגרמני בשלב הזה היה רק לוודא, שאין לחץ על המרווחים של המתחרים של דויטשה (margin squeeze).

גם הרגולטור הלטבי דיבר על חופש הבחירה של השחקנים בטכנולוגיה ועל עידוד הממשלה לשחקנים כדי שיראו החזר על השקעתם, ע"י סידור מגרש משחקים הוגן בין כל השחקנים וגם ביחסים של מפעיל-לקוח. שניהם דיברו על עידוד השקעות ע"י סובסידיות ממשלתיות, קרנות השקעה וכל מה שצריך כדי לראות ROI בזמן סביר. אגב, בחלק נכבד ממדינות אירופה, כאשר לקוח מתחבר לסיב אופטי, ניתן לחייב אותו לתקופת מינימום כולל קנס יציאה לפני הזמן.

ומה קורה בישראל ומה המסר לרגולציה ולמשקיעי שוק ההון?
ברמה האישית, דברי הפתיחה בכנס ולאחר מכן שמיעת הרגולטורים הזרים, קצת מכניסים לדיכאון. הפוך גוטה, הפוך. ההפרדה המבנית ההיסטורית במתכונת הכי קשה שלה וזאת כאשר המשרד הוא זה שקבע את מחירון הסיטונאות וכאשר המתחרים כבר לא מתלוננים על בזק, שכמובן אינה טלית שכולה תכלת והמצב רק מחמיר.

אם להתייחס למה שנאמר בהרצאה, זו בדיוק הדרך לעודד השקעות חסר.

שוק סיטונאי בישראל הוקם ללא שקיפות מספקת, כולל התערבות בטכנולוגיה, עם מחירון של המשרד ולא כוחות השוק, רגולציה לא אחידה, הקוראת לניצול הזדמנויות עסקיות, (IBC כיום לעומת המטרה לשמה הוקמה, פריסה אוניברסלית של הוט כן או לא, וכמובן שוק הסלולר, שהרגולציה בו רחוקה מלהיות אחידה ויש עוד).

מה לגבי יעילות? קשה לי לפרש אחרת את מה שקורה בישראל כעת - קיים לחץ רב של משרד התקשורת להוכיח, שמה שהיה בעבר הוא נחלת העבר וכי כעת המשרד ממוקד בעשייה ובדחיפת התשתיות של ישראל קדימה. הבעיה היא כמובן הפאניקה,
והתוצאה היא חוסר יעילות.

הביקוש עדיין לא קיים באופן מספק כי רשתות הסלולר מפגרות ולכן החיבור בין רשת סלולרית מפגרת לרשת סיבים מתקדמת עלול להיות בעייתי, כי התוכן בטלוויזיה עדיין לא צורך המון רוחב פס ועוד ועוד.

מה כן יש כאן?

צרכנים, שאסור לכבול אותם בשום חוזה ואין קנסות יציאה משום חוזה. כלומר, המשרד מאיים ודוחף את כל השחקנים להשקיע בסיבים, כולל שוק סיטונאי, כולל IBC וכו' ומנגד לא מתכוון להשתתף בסיכון האינהרנטי הקיים בפריסת תשתיות, בצדק או שלא בצדק, אין כוונה לאפשר לחייב לקוחות לתקופת זמן מסוימת, עד החזר כלשהו על ההשקעה. למעשה, משרד התקשורת מתערב גם בצד של הביקוש, אינו מנסה למזער סיכון בצד ההיצע ומאיים על כולם שכדאי לפרוס סיבים אופטיים.

התוצאה עלולה להיות גרועה יותר מההידרדרות אליה הגענו בתחום תשתיות הסלולר, מדוע? כי באזורי הביקוש כולם פורסים בלי לדעת מה יהיה עם שוק סיטונאי על גבי הסיבים, כי על בזק מאיימים, בנושא הוט שהגיעה למבוי סתום בנושא הסיבים (נרחיב בהמשך), אף אחד לא יודע מה כוונת הבעלים. סלקום ופרטנר עניות מידי כדי לקחת סיכונים של השקעות והוצאות קבועות על רשת עצמאית ואיפה בכלל הביקוש.

אז התוצאה היא חוסר יעילות, חוסר ודאות, איומים ומצב, שבסופו של דבר, אולי יגיעו 4 סיבים אופטיים לבית הלקוח באזורי הביקוש, כשמנגד בכל יום הוא הצרכן יכול להחליף ספק.

החזר על ההשקעות - קשה לי להבין איך רואים.

קדמה טכנולוגית - קשה לי לראות מעבר לאף.

פריפריה הנהנית מהשקעות ולא מקופחת לעומת המרכז - תשכחו מזה. זו בדיוק הדרך לייצר פערים גדולים יותר מול הפריפריה.

חוזר ואומר, התוצאה עלולה להיות יותר הרסנית ממהפכת הסלולר בהיבט של השקעה וקידמה של תשתיות.

המסר שלי אחרי הכנס המרשים הוא: רציתם ללמוד מרגולטורים אחרים (כך אמר בפירוש מנכ"ל משרד התקשורת בכנס), אפשר גם ללמוד מטעויות של רגולטורים אחרים ואפשר לנצל את זה, שהאיחוד רוצה רגולציה מתקדמת ואף משקיע בכך כסף, ואמרתם את כל זה בכנס.

אז להבא, אולי כדאי לשמור את ההרצאות של המשרד לסוף, כי כבר בכנס אפשר היה ללמוד, שהמשרד הישראלי לא בכיוון ואיך עדיין, מספר ימים אחרי הכנס, שוב נראה במדיה הישראלית, שאתם מאיימים, רוצים להפקיע רשתות, מתערבים בצד של הביקוש ולא מבינים את תפקידכם, כפי שהסבירו הרגולטורים האחרים פה אחד.

גם הקול הקורא, שפורסם בהודעת הבורסה של בזק ב- 19.12, ממחיש את התקליט השבור. אולי במקום לחשוב, שלא מדליקים רשת כי אין תחרות, תבחנו האם קיימת כדאיות להגעה לבתים בתנאים הנוכחיים? אולי במקום להאשים כל מפעיל תקשורת במצב אליו המדינה הגיעה, תחשבו על המיקרו רגולציה, שהופעלה עד היום ושאתם ממשיכים להנציח אותה?

המסר למשקיעי הענף: נכון, קשה להשקיע בענף כזה, שאינו מבין את עצמו ושמי שמוביל אותו שולף מהמותן ולא לומד ממקרים אחרים. קשה להשקיע בענף, שבו הרגולטורים משתלחים במדיה בחברות עליהן הם אמונים, אינם מבינים, שגם יש משקיעים במשולש הזה (פנסיות ועוד) פרט לצרכן ולחברות ואין ודאות לחצי שנה קדימה.

בכל זאת, העצה והמסר הם: שיש לעקוב אחרי הודעות הבורסה של החברות ולתת להן משקל הרבה יותר גדול מכותרת כזו או אחרת בעיתון. בשנים האחרונות מניות התקשורת הפכו תנודתית כאילו עסוקות בכריית ביטקוין וכל כותרת כזו או אחרת במדיה, משפיעה בכמה אחוזים טובים על המניות.

דוגמה לכך היא בדיוק הסיפור של השקעה אופציונאלית של פרטנר ברשת של הוט והיא גם תמחיש את חוסר היעילות במשק הטלקום הישראלי. דוגמא נוספת היא כותרת בעיתון, שהמשרד שוקל להפקיע את רשת הסיבים מבזק אם היא לא תפעיל אותה.
קראתי שוב ושוב את הקול הקורא ולא מצאתי לכך זכר. להיפך, פעם ראשונה, שהמשרד מאשים את בזק אבל גם חושב, שצריך להראות לה אופק להשקעות. אבל הכותרת בעיתון את הנזק כבר ייצרה.
 
פורסם באחד מכלי התקשורת, שכמו בצרפת, אלטיס הבעלים של הוט שוקלת לפצל אותה ל-2 חברות של תשתיות ושירותים ושפרטנר עשויה להיות המשקיע ברשת הסיבים המשותפת. כותרת מפוצצת שהשפיעה על מניות התקשורת.

בפועל, מה לא נאמר בכתבות? שהרשת של הוט היא רשת קואקס ושסיבים אופטיים עד הבניינים לא נפרסו למרות תכניות מ-2011, שהוט לא השקיעה ברשת שלה מספיק ועברה לפרוטוקול Docsis 3.0, כאשר כל העולם נמצא כבר בפרוטוקול מתקדם יותר (למשל Docsis 3.1).

זו עדיין לא הבעיה, ברשת כבלים צריך גם להתקדם בפרוטוקול, אבל גם לפצל את אשכולות הלקוחות לאשכולות קטנים יותר ולהתקרב לבניינים, אחרת הרשת לא תעמוד בעומס ולא תספק את רוחב הפס הרצוי.

הוט רחוקה מ-2 המהלכים מאד כהחלטה אסטרטגית הקשורה גם במצבה של חברת האם וגם בחוסר הוודאות הרגולטורית בישראל. אז בעצם, אין לפרטנר באמת איפה להשקיע כי היא עושה זאת כרגע לבד.

שכחו בכתבה גם להזכיר, שהרשת של הוט היא רשת טמונה, כלומר הכבלים באדמה ולא בקנים ובגובים, כך שמי שירצה סיבים חדשים יצטרך לחפור את המדינה שוב. כלכלי? כנראה שלא, אחרת פרטנר היתה בוחנת זאת ברצינות. עוד שכחו בכתבות להזכיר, שבצרפת המדינה משתתפת בסיכון ומסבסדת היכן שצריך.

אני משוכנע, ש-2 השקפים בהמשך מתוך מצגת של אלטיס, תשכנע, שההבדל בין ישראל לצרפת הוא תהומי' גם בהיבט של יעילות משקית ורגולציה וגם בהיבט של מצבה של SFR לעומת מצבה של הוט.

אז המסר לרגולטורים במשרד התקשורת ברור: תלמדו הרבה לפני שתמשיכו עם תקליטי העבר.

המסר למשקיעים הוא: עזבו את הכותרות המפוצצות, חלקן הן המצאות של אינטרסנטים וחלקן הן שטויות של כאלה המבינים מעט בענף ובהבדלים ממדינה למדינה.

ובנימה פסימית זו, נשאר לקוות ,שאנו לא חוזים בתחילת משבר הסלולר מספר 2 בתחום התשתיות הקוויות ושהלוואי, שיהיו עוד הרבה כנסים מהסוג הזה, אבל שיהיה גם מי שילמד מהם.

מאת: ערן יעקובי, דצמבר 2018
מנכ"ל רוסאריו ייעוץ ומחקר