בפורום הרגולציה נחשפו כל הטעויות של משרד התקשורת, שהובילו לקריסת שוק הסלולר ולהתכנסות סביב 3 (ובהמשך 2) קבוצות תקשורת, מה שיקרה גם בשוק הקווי והפס הרחב, לאור אי הבנת המכניזם הכלכלי של עולם התקשורת מצד הרגולטור לתקשורת (משרד התקשורת). 
מאת: אבי וייס, 18.7.15, 19:00

בלעדי: המפגש השישי של הפורום לרגולציה, שהתקיים ביום 16.7.15, הוקדש למצב שוק התקשורת בישראל. המפגש אורגן ככנס "שולחן עגול" בנושא "רגולציה בענף הטלקום" והתקיים במכון אלי הורוביץ לניהול אסטרטגי (בניהולם של ד"ר רועי שלם וד"ר טל מופקדי), שמנהלים את פורום הגבלים עסקיים ורגולציה), במסגרת הפקולטה לניהול, אוניברסיטת תל-אביב.

הכנס שימש מקום מפגש לטובי המומחים, עורכי הדין העוסקים בתחום, החוקרים האקדמיים, היועצים והעוסקים בפועל בתחומי הרגולציה לתקשורת בישראל. 

החלק המרתק (המביך והמרגיז גם יחד) של האירוע, השתקף בדברי הסיכום והתגובה של סמנכ"ל בכיר לכלכלה במשרד התקשורת הרן לבאות, אותם הבאתי בהרחבה כאן.

כעת נחשוף כאן את הטעויות של רגולציית התקשורת בישראל, כפי שנותחו בבהירות ע"י טובי המומחים בתחום הרגולציה, שהוזמנו להציג את עמדתם בנושא. 

עו"ד אבי רימון (בתמונה למעלה משמאל): "כל אחד חייב לשאול את עצמו איך הגענו תוך פחות מ- 5 שנים למשוואה 3.5+2=3. [הערת המערכת: למעשה במשוואה הזו יש עוד 5, מספר שנעלם (חמשת ספקי ה-MVNO). ה-3.5 אלו הן: פלאפון, סלקום, פרטנר ומירס].

הרעיון המרכזי של רפורמת הסלולר של כחלון החל, למעשה, עוד הרבה קודם לכן, ברצון של מירס להיכנס לדור השלישי-3G והיא פנתה למשרד התקשורת לקבל תדרים נוספים למעבר הזה. הרצון המוצהר של שר התקשורת היה ליצור תחרות, כדי להבטיח, שהכסף של היזמים יושקע בתשתיות תקשורת חדשות ולא ברכישת תדרים ואגרות תדרים. כך נולד המכרז ל-2 מפעילים חדשים ונקבע מנגנון 'נדידה פנים ארצי' עם מחיר מפוקח, מנגנון זמני, שנועד לשלב הכניסה של ספק חדש עם תשתית ארצית חדשה.

אולם, כל הרעיונות הללו, שנראו טובים בזמנו, השתבשו קשות בהמשך הדרך. אני הזהרתי מהטעות הזו וביטלו את דברי. יש מי שהיה אמור לראות זאת מראש ולא לטעות. זה לא קרה וכיום אנו מנתחים מה השתבש והאם נלמד מזה את הלקחים המתאימים.

תחרות בין תשתיות בהגדרתה בעולם הכלכלה היא יותר טובה ומשיגה יותר יעדים. תחרות בין קמעונאים, שאין להם תשתית, לא מביאה את כל מגוון הערכים לציבור, בוודאי לא בטווח הארוך. כי לקמעונאים אין שום יכולת שדרוג טכנולוגי או יכולת להביא איזו בשורה חדשה ללקוחות, מלבד מחיר טוב יותר בטווח הקצר של חדירה לשוק. 

הבעיה המרכזית שלנו היא, שהשוק של עולם התקשורת לא באמת חופשי. הכל מפוקח בצורה מאוד הדוקה. אין כאן שום שוק חופשי ולכן כללי 'הכלכלה החופשית' בכלל לא יכולים לעבוד כאן. ככל שמפעיל נוטל סיכונים גבוהים יותר ומשקיע יותר בשל החובות הרגולטוריות, כך יש להגביל את הכלכלה החופשית, על מנת לאפשר לו לממש את ההשקעה ולנטרל לפחות חלק מהסיכונים שהם פרי הרגולציה.

עד 2010 הרגולציה בישראל הייתה מבוססת על התפיסה: לדחוף לתחרות על בסיס תשתיות עצמאיות, עם כוונה לספק מגוון רחב של שירותים לכולם, עם רמת שירות, שתתחרה בין החברות, ויכולות מגוונות לכל מתחרה בהתאם לרשת, שהוא בונה, משדרג ומתחזק. אולם, החל תהליך של הגנה על בעלי התשתיות (להגן על ההשקעה בתשתיות) ונכנסו מנגנוני 'הגנות ינוקא', שניתנו גם לשחקנים ותיקים.

ב-2010 הכל השתנה והתחרות עברה למיקוד על פיתוח תחרות על בסיס מתחרים וירטואליים, קמעונאיים, בלי תשתיות, בתהליך שבו רמת הזהירות ביחס להצלחתם של בעלי התשתית פחתה דראסטית. מיד אחר כך בא המכרז, שפתח את השוק הסלולרי ל-2 מפעילים חדשים, שנכנסו לשוק לאחר מכרז התדרים, שבו נעשו כמה החלטות, שעוגנו בחוק ההסדרים והן בתוקף עד היום וכוללות את ההסדרים הבאים:
1) חובת הפריסה אינה תנאי לקיום הסכם הנדידה הפנים ארצי. דהיינו: יש כאן פרצה המאפשרת לא לפרוס תשתית וליהנות מרכיבה על הגב של תשתית של מישהו אחר. 
2) דמי הנדידה הפכו להיות מפוקחים עם תקרה. 
3) דמי הרישיון נדחו ונקבע מנגנון הפחתה של כל ההוצאות של המפעיל החדש על התדרים והרישיון, עד להפחתה לכמעט אפס, על בסיס השגת נתח שוק ולקוחות.
4) כל חסמי המעבר שהיו הורדו באופן דרסטי והמעבר בין החברות הפך לעניין קל ביותר. 

הבעייה המרכזית היתה בכך שהנדידה לא הותנתה בחובת פריסה וכי לא נבנו מנגנוני אכיפה שהולמים את היקף ההטבות. ההטבות היו בהחלט נדרשות לשם עידוד הקמת התשתית. כך נוצר חוסר הלימה מוחלט בין שפע ההטבות, לבין אמצעי הפיקוח והחובות, שהוטלו על השחקנים החדשים. התוצאה: לא נוצרו 2 תשתיות ארציות עצמאיות חדשות. הרצון להשיג נתח שוק ולקבל בחזרה את הערבויות ולא לשלם על התדרים והאגרות, גבר על הכל. זה מניע כלכלי חזק יותר מכל תכנית רגולטורית תיאורטית. 

התוצאה הזו הייתה אמורה להיות ידועה לרגולטור עוד לפני מכרז התדרים. כל מי שמסתכל על ניתוח כלכלי הכי פשוט של פריסת תשתיות עצמאיות היה רואה, שאין ולא יכול להיות ROI לפריסה כזו של מפעיל חמישי, בשום מחיר. לא ב-100 ש"ח לחודש ללקוח כמו שהיה ממש בתחילתהתחרות ולא ב-40 ש"ח לחודש ומטה, כמו שזה היום. מחיר של 40 ש"ח לחודש משקף כלכלה של אי השקעה בתשתיות. לכן, הרגולטור היה צריך לצפות מראש, שאחד או יותר מהמפעילים החדשים יהפכו למפעילים וירטואליים, די מהר. 

התוצאות של המהלכים הללו היו דרמטיות עבור כל שוק הסלולר. רבים איבדו את מקום העבודה שלהם, משקיעים ובעלי הון נגררו לבתי משפט, והגענו היום למצב שבו כל חברות הסלולר, כולל החדשות, נמצאות עם רמת רווח קרובה לאפס או שהן כבר בהפסד. הבעיה היותר חמורה היא ההפסקה של פיתוח ושדרוג רשתות, מול ההתקדמות שאנו רואים ברחבי העולם. ראינו את זה בקבוצת בזק ובקבוצת הוט. פרטנר לא נכנסה לשוק הטלוויזיה כמו שתוכנן וסלקום נכנסה לשוק הטלוויזיה עם מוצר Low Tier ולא תחרותי.

המצב מוביל בצורה ברורה רק לכיוון אחד: קונסולידציה והיעלמות של המתחרים מהשוק. אנו נמצאים במצב בו התחרות כבר ירדה והיא תרד עוד. חשוב להבין את המשוואה: שחקן וירטואלי מחסל את התחרות. זה לקח שנלמד מזמן בכל העולם. שחקן אשר קונה את תשומות השירות במחיר אשר אינו מעניק פרמיה לבעל התשתית, ואינו מקים תשתית בעצמו, חותר תחת יסודות כלכלת יתר המפעילים. וזה מה שקרה ועדיין קורה בישראל. 

במקום להפיק לקחים ממה שקרה, מסע הטעויות לא נגמר. כעת הגענו לפרק של 'שת"פ אנטנות' שנועד "להציל" את המפעיל החמישי ולהקל בעשרות אחוזים בדרישות ההשקעה בתשתיות במכרז ה-LTE. מדהים איך לא נלמד הלקח של המכרז הקודם, ובמכרז ה-LTE הוחלט להכניס עוד שחקן חדש - שישי (מרתון). למעשה, משרד התקשות איפשר להכניס עד 8 שחקנים למכרז ה-LTE. פשוט טרוף מערכות. הרי ברור היה כבר מהמכרז הקודם, שלכל שחקן חדש לא תהיינה תשתיות. אז בשביל מה הוא צריך תדרים? 

התוצאה של התהליך הקודם ושל התהליך הנוכחי של שת"פ אנטנות: מ-3 שחקנים, שקיבלנו מהמכרז הקודם, ממכרז ה-LTE אנו יכולים להגיע תוך זמן לא ארוך ל-2 בעלי תשתיות סלולר בישראל. חזרנו יותר מ- 20 שנה אחורה, כשהיו בישראל 2 תשתיות סלולר ארציות: פלאפון וסלקום. כעת נגיע די מהר ל-2 קבוצות תקשורת עם תשתיות בישראל, במקום 4 קבוצות תקשורת. סה"כ היו אמורים להיות בישראל 6 מפעילים סלולריים. מכרזי התדרים כיוונו לכך. זה לא קרה. מי אחראי לכישלון הזה? אף לא אחד. 

תהליך דומה קורה בדיוק כעת בשוק הקווי. הרגולציה בשוק הקווי התבלבלה אצלנו לגמרי. במקום לעודד הקמת תשתית מתחרה לבזק כמו מיזם הסיבים (Unlimited), מטילים על מיזם זה מבחר הגבלות רגולטוריות חסר תקדים ומעודדים שוק סיטונאי, שרק מקשה על הקמת תשתית מתחרה.

בלי שייעשה ניתוח למה הרגולציה לא השיגה את היעדים, שהציבה לעצמה, לא הצליחה לפתח תחרות אמיתית בישראל ולטווח ארוך ולקדם את שוק התקשורת לרשתות חדשות ותחרות ברת קיימה, נצטרך לחזור שוב ושוב על אותן טעויות". 

איציק בן אליעזר, (בתמונה משמאל), מנכ"ל 018-אקספון: "אנשים שוכחים, שתשתיות באדמה זה מונופול טבעי. לכן, היכולת של IBC\Unlimited לפרוס היא בעייתית, גם שום ISP לא יפרוס SLU. אנו נמצאים במצב של תיקוני שוק והמבחן ההיסטורי מראה, שהשוק יתאזן ויתייצב.

היה צורך בתיקון שוק, אבל המודל של ועדת חייק, שמיושם כעת ע"י משרד התקשורת, הוא מודל לא ישים, בשום מקום ומשום היבט. אמרתי זאת לוועדת חייק ישר בפנים בזמנו ואני אומר זאת כל השנים, מאז ועד היום.

המודל היחיד, שיכול להצליח לאורך זמן, הוא מודל שיותר קרוב לגישת ה-Retail או ה-Resale. פתיחת התחרות בשוק הסלולרי לפני פתיחת התחרות בשוק הקווי זו הייתה טעות היסטורית. הסיבה ברורה: המתחרים אלה אותם מתחרים. אחרי שחיסלו את היכולות הכלכליות של סלקום ופרטנר, איך הרגולטור יכול לצפות, שהחברות הללו תפתחנה תחרות של ממש גם בתחום הקווי? איזה היגיון יש בזה?

לרגולטור היו 2 אסטרטגיות, שהוא יכול היה לנקוט: פיקוח על מחירים או יצירת תחרות ועידודה. אולם, פיקוח על מחירים זו אסטרטגיה לא רעה אך כרוכה בהרבה בעיות. מנגד, תחרות על בסיס יצירת תשתיות חדשות יוצרת חוסר יעילות משקית ועיוותים. יש גם חשיבות לנושא 'העברת העושר', מה שתוכנן להיעשות ע"י 'העברת העושר' מבזק לשחקנים אחרים. צריכים לבדוק היום אם זה בכלל בר מימוש.

חשוב להבין שמו"מ בין כוחות לא שווים זה מו"מ שלא עובד. הגישה של משרד התקשורת לתת לכוחות השוק לעבוד, דהיינו שיקויים מו"מ חופשי בין המפעילים החדשים לוותיקים, היא אוטופיה. זה לא יכול לעבוד וזה לא עבד, לא בשוק ה-MVNO ולא בשוק הסיטונאי. 

אני בכלל דוגל בגישה לגמרי אחרת: האינטרנט הוא רק פלטפורמה להגעה לאין ספור שירותים הנמצאים בענן. לכן, צריך לייצר תחרות על בסיס הגישה לשירותי ענן. כיום, הכל בענן וגוגל היא שליט מוביל של הענן. אני מציע אלטרנטיבה לגישה הקיימת: להנגיש את הענן ללקוחות. זו גישה שונה לגמרי ממה שוועדת חייק הציעה ומיושם כיום בישראל. 

אם משרד התקשורת לא היה מתערב, לא היה מתפתח שוק סיטונאי, וסלקום ופרטנר בכלל לא היו נכנסות להתחרות ראש בראש בבזק. אולם, צריך לבחון את כל המנגנונים אם הם עובדים בכיוון הנכון". 

עו"ד יורם בונן (בתמונה משמאל): "הרגולציה בישראל השתנתה מהותית בעשור האחרון. מתחרות מבוססת תשתיות לתחרות הכוללת מפעילים נטולי תשתיות. עקב כך נוצר צורך לתמחר את התשתיות, כדי שלחסרי התשתיות יהיה בסיס לתשלום לבעלי התשתיות, זה יוצר בעיה מתמשכת.

בתחום הסלולר, מכרז התדרים הקודם יצר תמריץ אדיר להשיג נתח שוק בזמן נתון, לכן במבנה עלויות נתון, לא ניתן לקבל ROI אם משקיעים בתשתיות. זה היה אמור להיות ברור לכולם. השלב הבא הקיים היום הוא שת"פ אנטנות, שנולד ב-2014, שכלל: ויתור על הקמת תשתיות דור 3 לזוכים במכרז. 

כך הגענו בעולם הסלולר למצב, שהיה טרום התחרות, של התכנסות השוק. תהליך דומה לזה שהיה בשוק המב"ל, שהתכנס והתאחד עם שוק הסלולר. 

כך, גם אנו נמצאים היום בשוק הסיטונאי: Wholesale ("שוק סיטונאי") השונה ממודל של Retail Minus, של מחיר קמעונאי מינוס [אחוז שהרגולטור קובע]. זה לא של מה שנוצר בישראל בשנה האחרונה. 

כך, הגענו למצב, שקרה קודם במדינות אחרות: המחיר הסיטונאי לא מתמרץ את בעל התשתיות להמשיך ולהשקיע בתשתיות. ב-2012 הבינו באירופה את הבעיה הזו ושינו די מהר את הרגולציה. הכללים הישנים פשוט נמחקו. תמחור הוגן הוא הבסיס לתחרות הוגנת. זה לא קיים בישראל.

התהליכים בשוק הסלולר חייבים ללמד אותנו לקחים לגבי השוק הקווי ואני מקווה שהלקחים הללו נלמדים".

עו"ד אורי שוורץ, (בתמונה משמאל), יועץ משפטי ומנהל המחלקה המשפטית, הרשות להגבלים עסקיים: "אנו לא מעודדים סוג מסוים של תחרות, על בסיס תשתיות עצמאיות, או על בסיס שירותים ללא תשתיות עצמאיות. אולם, אנו בוחנים בקפידה כל חשש לפגיעה בתחרות.

הסיטואציה של השוק הסיטונאי כפי שאנו נמצאים בה כיום, יוצרת מצב של חשש לפגיעה בתחרות. כי בזק אמורה לספק שירותים לסלקום ולפרטנר, המתחרות הגדולות בה. אלו לא ספקים קטנים, שעבורם נבנתה הרגולציה של שוק סיטונאי באירופה.

מצד שני, יש בעיה בהקמת תשתיות עצמאיות. יש כאן חסמי כניסה עצומים. בנוסף, בשוק הישראלי המונופולים המקומיים מקדימים את הרגולטור במידע ובידע שלהם. הרגולטור הישראלי רץ כל הזמן אחרי המידע ומנסה ללמוד, בדיעבד. למה לא למדו כאן את הלקח שמי שחולק רשת עם אחרים פחות ייטה להשקיע בשדרוג הרשת?

הרצון שלנו ושל המדינה הוא, שרשתות הסלולר תתפקדנה בזמן חירום כתשתיות תקשורת עצמאיות ותפעלנה בעת פגיעה בתשתיות אזרחיות. זה לא מסתדר עם מה שאנו רואים בשת"פ אנטנות.

אם הרגולטור הולך על מודל רגולטורי של מפעיל ללא תשתיות, האיכות מאבדת את המעמד שלה בתחרות, כי כולם נמצאים על אותה 
תשתית. לכן, יש צורך למצות את כל האפשרויות של תחרות על גבי תשתיות עצמאיות. זה לא מונע את קיומן של חברות, שרוצות לרכב על תשתיות קיימות ולספק שירותים לנישות של השוק. זה לא מה שיש כעת בישראל".